di Daniele Trabucco (*) Belluno, 24 gennaio 2021 - Uno dei più autorevoli costituzionalisti italiani, il prof. Livio Paladin (1933-2000), definiva il Presidente della Repubblica l'organo costituzionale piú "enigmatico" del nostro ordinamento giuridico. 

Le teoria del "potere neutro", espressione che risale al politologo francese di origine svizzera Benjamin Constant (1767-1830) autore dell'opera "Principi di politica" pubblicata nel 1815, non è particolarmente avvincente nonostante il buon successo nella dottrina pubblicistica italiana. Essa lascia intendere l'idea di un organo "sapientemente silente", capace di praticare la prudenza, al di fuori o al di sopra del sistema politico, che non distribuisce “giudizi”, ma è prodigo di "moniti" manifestati in modo che ottengano un consenso (quanto meno formale) pressoché unanime. Insomma, come ancora si va sostenendo, il Presidente quale "grande e saggio persuasore" che sa tessere le sue fila anche sotto traccia allo scopo di perseguire obiettivi di coesione. 

Mi pare una idealizzazione del ruolo del Capo dello Stato non rispondente alla realtà. In presenza, infatti, di maggioranze parlamentari deboli favorite anche dal sistema elettorale, il margine di intervento del Presidente della Repubblica si contraddistingue per un interventismo tale da attribuirgli un ruolo non secondario nella stessa determinazione dell'indirizzo politico. 

La ricordiamo la Commissione di saggi fortemente voluta dal Presidente Giorgio Napolitano (oggi senatore a vita) nel 2013 che aveva come compito quello di fornire indicazioni al Parlamento sulle riforme istituzionali ed economiche da realizzare? O il rifiuto della nomina, da parte di Sergio Mattarella, del prof. Paolo Savona a Ministro dell'Economia e delle Finanze durante la formazione del primo Esecutivo di Giuseppe Conte? O il mancato tentativo, a seguito delle elezioni politiche del 04 marzo 2018, di affidare al centro-destra un mandato esplorativo per verificare o meno la sussistenza di una maggioranza nelle due Camere? Oppure il silenzio ancora in corso relativo alla gestione dell'emergenza sanitaria causata dalla diffusione dell'agente virale Sars-Cov2 con non secondarie criticità nel rapporto tra decretazione legislativa d'urgenza e decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore? Rapporto che é stato, peraltro, uno degli aspetti evidenziati nelle recenti dimissioni dei due Ministri di Italia Viva. Ora, con riferimento a quest'ultimo punto, a me pare che, se da un lato il Presidente della Repubblica é irresponsabile nell'esercizio delle proprie funzioni (tranne che per alto tradimento o attentato alla Costituzione) ai sensi dell'art. 90 Cost., dall'altro lato non viene meno la sua responsabilità costituzionale di adoperarsi affinché non vengano posti in essere, magari da suoi comportamenti omissivi, violazioni della Costituzione. In occasione dell'emanazione dei decreti-legge adottati dal Governo ai sensi dell'art. 77, comma 2, del Testo fondamentale, il Capo dello Stato é chiamato non solo a rilevare l'eventuale "mancanza evidente" o "erronea valutazione" (sentenza n. 29/1995 Corte cost.) dei presupposti giustificativi di straordinarietà, urgenza e necessità, ma anche a verificare le modalità di formulazione delle disposizioni normative in esso contenute in modo che possibili limitazioni di diritti costituzionalmente garantiti siano proporzionalmente bilanciati. 

Perché nessun intervento, sia  pure anche sul piano della "moral suasion", in relazione alla "efficacia differita" dei decreti-legge contenenti le misure di prevenzione attuate o modulate con successivi DPCM esclusi da qualunque forma di controllo parlamentare? Il fatto che il provvedimento provvisorio possa fondarsi sull' "urgenza a provvedere", potendo produrre concretamente i suoi effetti in un secondo momento non vale, secondo l'orientamento della Corte costituzionale (sent. n. 17/2017 e sent. n. 171/2017), in senso assoluto ma solo "per qualche aspetto". 

Anche se dotati di precarietà (i decreti-legge rimangono in vigore per 60 giorni e poi o vengono convertiti in legge o decadono con effetto retroattivo), possono comunque assumere una forza anticostituzionale (eversiva) immediata e cogente, non altrimenti ed efficacemente contrastabile. 

La "vigilanza" del Presidente eviterebbe, allora, al Parlamento di essere coinvolto in un procedimento di conversione che, se portato a termine, determinerebbe l’approvazione di una legge caratterizzata dal medesimo "contenuto eversivo" del decreto originario e, dunque, non passibile di promulgazione (cfr. Bettinelli). 

La responsabilità "esclusiva" che l’art. 77 della Costituzione attribuisce al Governo della Repubblica è di ordine politico e giuridico, ma evidentemente non può assorbire le responsabilità proprie delle altre istituzioni di garanzia costituzionale. Ne vale, in questa sede, l'obiezione che, a seguito della legge n. 35/2020 di conversione del decreto-legge n. 19/2020, il Presidente del Consiglio dei Ministri o un Ministro da lui delegato hanno l'obbligo di informare le Camere sui contenuti del DPCM. 

A riguardo il Parlamento esprime unicamente atti di indirizzo, privi di qualunque dimensione giuridica vincolante, con la eventualità  che, anche in ipotesi di orientamento politico divergente, questa non avrebbe forza per impedirne la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale e la sua entrata in vigore.

 É corretto, allora, che un atto avente forza di legge costituisca la base legale di atti formalmente amministrativi non soggetti ad alcun controllo preventivo di legittimità? 

Fino a che punto questo uso/abuso di DPCM puó continuare ad alterare la struttura policentrica del Governo quale organo costituzionale complesso, determinando una preminenza del Presidente del Consiglio dei Ministri sulle altre componenti? 

Scrive, come sempre acutamente ed argutamente il noto giornalista e saggista Marcello Veneziani: "troppe volte avremmo voluto che l’arbitro della Repubblica arbitrasse, che il Garante dello Stato garantisse. Troppi nodi irrisolti, troppe storture, troppi sfregi alla Costituzione, alla libertà, alla democrazia, alla divisione dei poteri… Dalla pandemia al pandemonio. E invece, dal Colle, solo sermoni congelati, messaggi come moduli prestampati, predicozzi e rituali ovvietà". 

Anche questo è il Presidente della Repubblica...dell'emergenza. 

(*) Professor Daniele Trabucco -  Associato di Diritto Costituzionale italiano e comparato e Dottrina dello Stato presso la Libera Accademia degli Studi di Bellinzona (Svizzera)/Centro Studi Superiore INDEF. Dottore di Ricerca in Istituzioni di Diritto Pubblico.